No dia 25 de outubro de 2021 foi publicada a LEI Nº 14.230/2021 que alterou a lei de improbidade administrativa. Embora se trate de uma lei que alterou a lei de improbidade já existente, trouxe profundas alterações, inclusive previu a prescrição intercorrente.
Dispunha o PL 2505/2021 (Nº Anterior: pl 10887/2018) e sua redação original:
Da Prescrição
Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta lei prescreve em 10 (dez) anos, contados a partir do fato.
§ 1o A instauração de inquérito civil suspende o curso do prazo prescricional, por no máximo 3 (três) anos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou esgotado o prazo de suspensão.
§ 2o A pretensão à condenação ao ressarcimento do dano e à de perda de bens e valores de origem privada prescreve em 20 (vinte) anos a partir do fato.
§ 3o É imprescritível a pretensão a reaver bens e valores apropriados ilicitamente do Poder Público.
§ 4º O reconhecimento da prescrição das sanções, antes ou depois de iniciado o processo:
I – não impedirá o prosseguimento do processo para a finalidade exclusiva de apurar o montante do dano e a condenação ao seu ressarcimento, ou a condenação à perda de bens e valores a que se referem os §§ 2o e 3o , se não prescrita esta pretensão;
II – o juiz intimará o Ministério Público para emendar a inicial, adequando-a à pretensão a que se refere o inciso I, com as devidas anotações no distribuidor, reabrindo-se o contraditório.
Art. 23-C. O prazo prescricional a que se refere o art. 23 desta lei aplica-se apenas aos fatos ocorridos após a sua vigência.
Ocorre que, após diversas emendas, a redação aprovada e convertida na LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 ficou assim redigida:
“Art. 23-C. Atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, serão responsabilizados nos termos da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.”
Pelo que se verifica, o legislador ao excluir expressamente a redação que a prescrição aplica apenas aos fatos ocorridos após a sua vigência, leva a concluir que a lei tem aplicação imediata aos processos em curso, em todos os seus aspectos.
A novel Lei trouxe prazo e marcos interruptivos e previu a prescrição intercorrente:
Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º Encerrado o prazo previsto no § 2º deste artigo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
I – pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II – pela publicação da sentença condenatória; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
III – pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
IV – pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
V – pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela METADE do prazo previsto no caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
A questão posta é saber se a lei vai fulminar os processos em curso que já transcorreram o prazo da prescrição intercorrente.
No que tange à retroatividade de lei mais benéfica no direito administrativo sancionador, alguns Tribunais já manifestaram entendimento:
“ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 202/06. LEI 11.334/06 QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 218 DA LEI Nº 9.503/97. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO GERAL DE DIREITO DE RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. 1. Trata-se de apelação da sentença que denegou a segurança por não vislumbrar o direito líquido e certo alegado pelo impetrante, ao argumento de incidência da regra geral da irretroatividade da norma posterior (Lei 11.334/06), que deverá respeitar o ato jurídico da imposição da multa de trânsito, perfeito sob a égide da lei anterior (Lei 9.503/97). 2. À época dos fatos (31.05.2006) a Lei 11.334/06, que deu nova redação ao art. 218 da Lei no 9.503/97 (Código de Trânsito), ainda não existia. Porém quando do lançamento ocorrido em 10.08.2006 já se encontrava em vigor a referida Lei 11.334/2006. 3. O CONTRAN expediu a Resolução de nº 202 de 25.08.2006 no sentido de que as alterações do art. 218 do Código de Trânsito se aplicam, apenas, aos Autos de Infrações lavrados a partir de 26.07.2006. 4. Como todo e qualquer princípio, o da irretroatividade da lei, previsto tanto no art. 5º, XXXVI da CF/88, quanto no art. 6º da LICC não tem caráter absoluto. 5. A própria CF/88, expressa em seu art. 5º, XL a retroatividade da lei benigna. 6. A legislação infraconstitucional igualmente prevê a possibilidade de retroação para beneficiar. É o caso do art. 106 do CTN que elenca as possibilidade de aplicação da lei ao fato pretérito. 7. A despeito da Resolução do CONTRAN, a necessária ponderação sobre a aplicação dos princípios em comento, infere-se que o melhor direito está na aplicação retroativa da lei mais benéfica, privilegiando-se, assim, o princípio geral de direito de retroatividade da lei mais benéfica. 8. Reforma da sentença para conceder a segurança no sentido de determinar a aplicação retroativa da Lei 11.334/06, às Notificações de Atuação de nºs 6142278 e 6142279 aplicadas ao impetrante. 9. Apelação provida”. (AC 200881000113950, Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, TRF5 – Primeira Turma, DJE – Data::22/07/2010 – Página::378.) – grifos ausentes no original.
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“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSUAL. EFEITO DEVOLUTIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENALIDADE DE SUSPENSÃO. SUCESSÃO DE LEIS. LEGALIDADE. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. O efeito devolutivo do recurso ordinário não alcança questão de mérito estranha aos autos, que não foi apreciada pela decisão recorrida nem alegada na inicial. Constitui regra a aplicação da norma vigente à época dos fatos que regula. A retroatividade da lei que prevê penalidades só tem lugar quando beneficia, necessariamente, a condição do acusado. No caso, a lei nova que prevê pena máxima de trinta dias de suspensão à exemplo da lei revogada e pena mínima mais elevada que a norma antiga. Recurso a que se nega provimento”. (ROMS 200001164546, PAULO MEDINA, STJ – SEXTA TURMA, DJ DATA:01/07/2004 PG:00278 LEXSTJ VOL.:00183 PG:00036).
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Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (…) VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido”. (STJ, RMS 37.031/SP, 1ª Turma, j. em 8/2/2018).
No voto proferido no referido julgamento, a ministra consignou que “a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa”. https://www.conjur.com.br/2021-ago-19/marinho-norma-benefica-direito-administrativo-sancionador
É cediço que a retroatividade de lei mais benéfica é um princípio geral de Direito. O mestre José Afonso da Silva1 ensina que “se o Estado reconhece, pela lei nova, não mais necessária à defesa social a definição penal do fato, não seria justo nem jurídico alguém ser punido e continuar executando a pena cominada em relação a alguém, só por haver praticado o fato anteriormente”.
O e. Ministro Luiz Fux, em voto proferido no julgamento do RE 600.817, reconheceu que o “princípio da isonomia impede que dois sujeitos sejam apenados de forma distinta apenas em razão do tempo em que o fato foi praticado, porquanto a valoração das condutas deve ser idêntica antes e depois da promulgação da lei, exceto nos casos em que a legislação superveniente seja mais gravosa“.
Portanto, verifica-se que é possível a aplicação da retroação no direito administrativo sancionador. Então, smj, a nova lei que alterou a lei de improbidade, especialmente no ponto da prescrição intercorrente, tem aplicação imediata, de modo que muitos processos serão extintos porque fulminados pela prescrição intercorrente.
Palmas/TO, 1º/11/21.
Márcio Gonçalves Moreira
Advogado, Palestrante e professor de pós-graduação. Juiz eleitoral substituto do TRE/TO. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP. Membro da Academia Palmense de Letras-APL. Membro do Instituto de Direito Eleitoral do Tocantins – IDETO. Graduado em direito pela Universidade Federal do Tocantins (2003). Pós-graduado em Direito Processual Civil (Unisul). Pós-graduado em Direito Eleitoral (Unitins). Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília. Membro do Tribunal de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênios: 2010/2012; 2013/2015; 2016/2018 e 2019/2021. Conselheiro Suplente da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênio: 2013/2015. Membro da comissão de Direito Tributário da Ordem dos Advogados do Brasil /Seccional do Tocantins – triênios: 2013/2015 e 2016/2018. Árbitro da 1ª corte de conciliação e arbitragem do Estado do Tocantins. Especialista em Direito Imobiliário e Municipal. www.marciogoncalvesadvocacia.adv.br | margonmor@hotmail.com
