A correlação entre impeachment e inelegibilidade é assunto que por vez ou outra volta a ser discutido, sobretudo por se tornarem mais frequentes a ocorrência de casos de impedimentos não só na esfera federal, mas agora nos âmbitos estaduais.
O presente artigo abordará uma temática que, como dito, é derivação natural das discussões sobre processos de impedimento: Estaria automaticamente inelegível o agente político que perdeu seu cargo por processo político de impeachment?
De plano, registro, fixarei um recorte temático no sentido de analisar, à luz da temática, os impedimentos dos Governadores e Presidentes da República, sobretudo no sentido de demonstrar a diferença formal dos processos, suas implicações na elegibilidade e a compatibilização da Lei 64/90 com o quanto estampado no artigo 52 da Constituição Federal.
Em primeiro plano, já se mostra evidente que os processos de impeachment, no Brasil, contra Governadores e Presidentes da República contam com particularidades que os tornam diferentes. A primeira delas residiria no fato de que, na órbita federal, considerando o bicameralismo eleito pelo Brasil, incumbiria à Câmara dos Deputados o recebimento do pedido de impedimento e ao Senado o seu processamento e julgamento definitivo – Arts. 51, I e 52, I, CF.
A título de legislação infraconstitucional, dispõe a Lei Complementar 64/90 sobre a inelegibilidade derivada de impeachment, no seguinte sentido:
Art. 1º São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
c) o Governador e o Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e o Prefeito e o Vice-Prefeito que perderem seus cargos eletivos por infringência a dispositivo da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término do mandato para o qual tenham sido eleitos; (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
k) o Presidente da República, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura; (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
Acentuando a diferença sobre a qual me referi, note que a Lei das Inelegibilidades trata de seus efeitos de forma própria e individualizada para os Governadores e para o Presidente da República que tiverem seus mandatos cassados em razão de prática ofensiva às constituições estaduais e federal, respectivamente.
Outro ponto que merece reflexão é a previsão de inelegibilidade para o caso de renúncia derivada da abertura de processo de impedimento. Não obstante a previsão legal acima destacada, a jurisprudência já se formou no sentido de que a renúncia de seus mandatos com a abertura do processo de impedimento não seria motivo para seu arquivamento por perda de objeto, vimos isso de forma bastante clara com o impeachment do Presidente Collor.
Me parece um pouco ilógico.
Veja, a teor da alínea “k” do artigo 1º, I, da LC 64/90, o ato de renúncia ao cargo no contexto de impeachment, por si só, já atrairia a inelegibilidade, ao meu sentir, de forma AUTOMÁTICA. Contudo, em caso de permanência no cargo e enfrentamento do processo de impeachment e deste derive a pena de cassação, a hipótese de inelegibilidade deve ser analisada individualmente, ou seja, NÃO HAVERIA INELEGIBILIDADE AUTOMÁTICA. Pode ou não ser inabilitado para o exercício de função pública.
Nesse sentido, analisando a candidatura ao Senado da ex-Presidente Dilma Rousseff – após o impeachment –, decidiu o TSE:
Ementa: Direito Eleitoral. Recurso ordinário. Eleições 2018. Registro de candidatura. Cargo de senador. Processo de impeachment de Presidente da República. Condenação que se limitou à perda do cargo, sem inabilitação para o exercício de função pública. Não incidência de causas de inelegibilidade. Negativa de seguimento.
Hipótese
1. Recursos ordinários e recurso eleitoral interpostos contra acórdão do TRE/MG que deferiu o registro de candidatura ao cargo de Senadora nas Eleições 2018.
Mérito
5. Não cabe ao TSE extrair da condenação em processo de impeachment sanção de inabilitação para o exercício de função pública cuja aplicação foi expressamente afastada pelo Senado Federal. A Justiça Eleitoral não tem competência para analisar se a decisão proferida pelo órgão competente está correta ou equivocada, a teor da Súmula nº 41/TSE. Eventual análise a respeito da constitucionalidade do “fatiamento” das sanções decorrentes de condenação por crime de responsabilidade à luz do art. 52, parágrafo único, da CF/1988 compete apenas ao STF.
6. As causas de inelegibilidade devem ser interpretadas restritivamente, a fim de que não alcancem situações não contempladas pela norma. Precedentes.
7. A causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, c, da LC nº 64/1990 refere-se, exclusivamente, à perda de cargo eletivo em virtude de processo de impeachment instaurado contra o chefe do Poder Executivo estadual, distrital ou municipal. Não há como se interpretar o dispositivo de forma a abranger, também, o Presidente da República, que possui regramento próprio (art. 52, I e parágrafo único, da CF/1988).
8. A condenação em processo de impeachment não configura a causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, e, da LC nº 64/1990. Isso porque, dada a sua natureza, a condenação por crime de responsabilidade não se equipara a uma “decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado”.
9. A causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/1990 não incide em hipótese na qual as contas prestadas no exercício da Presidência da República não foram formalmente rejeitadas pelo Congresso Nacional, órgão que dispõe de competência exclusiva para julgá-las (art. 49, IX, da CF/1988).
10. Hipótese em que preenchida a condição de elegibilidade do art. 14, § 3º, II, da CF/1988, já que não se impôs à recorrida a sanção de inabilitação para o exercício de função pública, de modo que ela se encontra em pleno gozo de seus direitos políticos.
11. Hipótese em que preenchida a condição de elegibilidade do art. 14, § 3º, IV, da CF/1988, uma vez que a candidata constituiu domicílio eleitoral na circunscrição dentro do prazo exigido pela Lei nº 9.504/1997, sendo notório o vínculo familiar da candidata com a localidade. O conceito de domicílio eleitoral pode ser demonstrado não só pela residência no local com ânimo definitivo, mas também pela constituição de vínculos políticos, econômicos, sociais ou familiares. Precedentes. Ademais, eventual irregularidade na transferência de domicílio eleitoral deveria ter sido suscitada em procedimento próprio, estando preclusa (arts. 57, 2º, e 71, I e III, do Código Eleitoral). Precedentes.
Conclusão
12. Considerando-se (i) o preenchimento das condições de elegibilidade, em especial as previstas no art. 14, § 3º, II e IV, da CF/1988; e (ii) a não incidência de quaisquer causas de inelegibilidade, afastando-se a alegação de incidência das causas de inelegibilidade do art. 1º, I, c, e e g da LC nº 64/1990, deve-se reconhecer a aptidão da candidata para participar das eleições de 2018 visando ao cargo de Senador da República.
13. Recursos ordinários desprovidos, mantendo-se o deferimento do registro de candidatura da candidata Dilma Vana Rousseff.
(…)
21. A recorrida não incide na causa de inelegibilidade prevista na alínea “c” do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/19908. Tal causa de inelegibilidade tem incidência restrita ao Governador e ao Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e ao Prefeito e ao Vice-Prefeito que perderem seus cargos eletivos por infringência a dispositivo da Constituição Estadual e da Lei Orgânica do Distrito Federal ou do Município. Trata-se, portanto, de inelegibilidade decorrente de perda de cargo eletivo em virtude de processo de impeachment instaurado contra o chefe do Executivo estadual, distrital ou municipal. (Min. Luís Roberto Barroso. 0601644-30.2018.6.13.0000/TSE)
Em seu voto como relator no processo acima referenciado, o Min. Luís Roberto Barroso assim ponderou:
(…)
“12. … a necessidade de se privilegiar o direito fundamental à elegibilidade. Os direitos políticos de votar (capacidade eleitoral ativa ou alistabilidade) e de ser votado (capacidade eleitoral passiva ou elegibilidade em sentido amplo) são, afinal, direitos fundamentais. Disso decorre, de um lado, que o intérprete, diante de normas sobre direitos políticos, deverá, sempre que for juridicamente possível, privilegiar a linha interpretativa que amplie o gozo de tais direitos, interpretando-se quaisquer restrições de forma estrita. Apenas em caráter excepcional deve-se subtrair do povo o poder de decidir em quem votar. Nesse sentido consolidou-se a jurisprudência do TSE, que entende que as causas de inelegibilidades, requisitos de caráter negativo previstos na Constituição e na Lei Complementar nº 64/1990, devem ser interpretadas restritivamente. Confiram-se: AgR-REspe nº 1906-67, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 8.11.2012; REspe nº 213-21, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 06.04.2017. De outro lado, não se deve admitir a aplicação analógica das causas de inelegibilidade. Sendo a inelegibilidade uma restrição a direito fundamental, não se pode aplicá-la por analogia a casos não expressamente previstos no relato da norma. As causas de inelegibilidade são apenas aquelas taxativamente previstas na Constituição e na lei”.
Fechado este recorte, adiante, necessário explorarmos outra questão que merece reflexão. A nível Federal, o impeachment é regido pelo artigo 52, da CF, in verbis:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, …;
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
Regulamentando o referido artigo, a Lei Federal 1.079/50 traz o detalhamento dos processos de impeachment, inclusive, no tocante aos governadores, verbis:
Art. 78. O Governador será julgado nos crimes de responsabilidade, pela forma que determinar a Constituição do Estado e não poderá ser condenado, senão à perda do cargo, com inabilitação até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da ação da justiça comum.
Nota-se que a Lei nº 1.079/1950 não fez qualquer referência ao prazo de inabilitação do Presidente. Sendo assim, há quem defenda que cabe ao SENADO, por expressa autorização da Constituição Federal, firmar tal penalidade em processo de impedimento. Esta corrente seria afeta à teoria dos poderes implícitos, que preconiza poderes gerais derivados de uma concessão constitucional.
Entretanto, no transcurso do impeachment da ex-Presidente Dilma Rousseff, diversos mandados de segurança foram ajuizados perante o Supremo Tribunal Federal, distribuídos para a relatoria da Ministra Rosa Weber. Nos writs se sustentou justamente a violação ao parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal, ao argumento de que a perda do mandato não poderia ser dissociada da inabilitação para o exercício da função pública. Os Mandados de Segurança nº 34.378, nº 34.370 e nº 34.394 ainda pendem de julgamento.
No caso do cargo de Presidente da República, não se verificaria essa incongruência legislativa quanto ao prazo, já que não consta no rol do Art. 1º, I, ‘c’, da LC 64/90, razão pala qual o prazo de inelegibilidade é aquele a ser fixado pelo Senado.
Entretanto, quanto ao Governador, percebe-se que há um conflito aparente de normas entre o art. 78 da Lei 1079/1950 e o Art. 1º, I, ‘c’, da LC 64/90.
A Lei 1079/1950 diz que o ‘Governador será julgado nos crimes de responsabilidade, pela forma que determinar a Constituição do Estado e não poderá ser condenado, senão à perda do cargo, com inabilitação até cinco anos.”. Ocorre que a LC 64/90 reza que o governador, caso cassado, ficará inelegível para as eleições que se realizarem durante o período remanescente e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término do mandato para o qual tenham sido eleitos.
O ponto nodal da questão se concentraria em saber se a competência para fixar o prazo de inelegibilidade é do Tribunal Misto previsto na Lei 1079/1950 ou se a inelegibilidade decorre da mera cassação.
Veja que são pontos complexos e algumas premissas parecem razoáveis. Uma delas é no sentido de que se a competência para fixação de tal inabilitação for do Tribunal Misto, não terá aplicação a LC 64/90, pelo que a letra ‘c’ quanto ao governador é letra morta e vice-versa.
Recentemente o Estado do Rio de Janeiro foi palco de um processo de impeachment do então governador Wilson Witzel. Na ocasião, o Tribunal Misto aprovou, por unanimidade, o impeachment e assentou a impossibilidade de exercer função na administração pública pelo prazo de cinco anos.
Não se olvidando quanto a teoria de Hans Kelsen sobre o conflito aparente de normas, antinomia e coerência da órbita jurídica e a resolução para o caso, tenho que a aplicação dos princípios seria a melhor perspectiva – art. 4º da LINDB.
Há vertente que se forma no sentido de que o princípio da especialidade seria suficiente para saneamento do conflito de normas acima citado, ou seja, nessa relação, a LC 64/90, por tratar especificamente da inelegibilidade, além do que é norma posterior à Lei 1079/1950, prevaleceria. Somado a isso, a Lei Federal 1079/50 foi recepcionada pela Constituição Federal/88, portanto, anterior a esta. Além disso, a Constituição Federal estabelece no art. 14, § 9º que normas sobre inelegibilidade são tratadas por Lei Complementar.
A outra vertente preconiza que a Lei 1079/1950 não foi revogada, pelo contrário, foi recepcionada pela Constituição Federal. Nesse sentido, o STF, em ADI, afirmou que:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA EXPRESSÃO “E JULGAR” [ART. 40, XX]; DO TRECHO “POR OITO ANOS” [ART. 40, PARÁGRAFO ÚNICO]; DO ART. 73, § 1º, II, E §§ 3º E 4º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. IMPUGNAÇÃO DE EXPRESSÃO CONTIDA NO § 4º DO ARTIGO 232 DO REGIMENTO INTERNO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. PRECEITOS RELATIVOS AO PROCESSO DE IMPEACHMENT DO GOVERNADOR. LEI FEDERAL N. 1.079/50. CRIMES DE RESPONSABILIDADE. RECEBIMENTO DO ARTIGO 78 PELA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 22, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A expressão “e julgar”, que consta do inciso XX do artigo 40, e o inciso II do § 1º do artigo 73 da Constituição catarinense consubstanciam normas processuais a serem observadas no julgamento da prática de crimes de responsabilidade. Matéria cuja competência legislativa é da União. Precedentes. 2. Lei federal n. 1.079/50, que disciplina o processamento dos crimes de responsabilidade. Recebimento, pela Constituição vigente, do disposto no artigo 78, que atribui a um Tribunal Especial a competência para julgar o Governador. Precedentes. 3. Inconstitucionalidade formal dos preceitos que dispõem sobre processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, matéria de competência legislativa da União. 4. A CB/88 elevou o prazo de inabilitação de 5 (cinco) para 8 (oito) anos em relação às autoridades apontadas. Artigo 2º da Lei n. 1.079 revogado, no que contraria a Constituição do Brasil. 5. A Constituição não cuidou da matéria no que respeita às autoridades estaduais. O disposto no artigo 78 da Lei n. 1.079 permanece hígido – o prazo de inabilitação das autoridades estaduais não foi alterado. O Estado-membro carece de competência legislativa para majorar o prazo de cinco anos — artigos 22, inciso I, e parágrafo único do artigo 85, da CB/88, que tratam de matéria cuja competência para legislar é da União. 6. O Regimento da Assembléia Legislativa catarinense foi integralmente revogado. Prejuízo da ação no que se refere à impugnação do trecho “do qual fará chegar uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no dia em que entre em vigor a decisão da Assembléia”, constante do § 4º do artigo 232. 7. Pedido julgado parcialmente procedente, para declarar inconstitucionais: i) as expressões “e julgar”, constante do inciso XX do artigo 40, e ii) “por oito anos”, constante do parágrafo único desse mesmo artigo, e o inciso II do § 1º do artigo 73 da Constituição daquele Estado-membro. Pedido prejudicado em relação à expressão “do qual fará chegar uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no dia em que entre em vigor a decisão da Assembléia”, contida no § 4º do artigo 232 do Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina. (ADI 1628, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2006, DJ 24-11-2006 PP-00060 EMENT VOL-02257-02 PP-00311)
Esta matéria, penso, precisa de novo debate, pois quando do julgamento da ADI 1628 ainda não vigia a LC 135/2010, que trouxe importantes alterações às regras de elegibilidade, a exemplo da alteração do prazo de inelegibilidade de 3 para 8 anos.
Vale ressaltar que, não obstante não ser objeto desta análise, no caso de prefeitos o “impeachment” está regulado pelo DECRETO-LEI Nº 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967 (Dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências.):
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:
Veja que no caso do prefeito, o DL 201/67 não traz qualquer previsão de período de inabilitação. Então, neste caso, entendo que não existem dúvidas quanto à aplicação da LC 64/90.
Palmas/TO, 13/12/21.
Márcio Gonçalves Moreira
Advogado, Palestrante e professor de pós-graduação. Ex Juiz eleitoral do TRE/TO. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP. Membro da Academia Palmense de Letras-APL. Membro do Instituto de Direito Eleitoral do Tocantins – IDETO. Graduado em direito pela Universidade Federal do Tocantins (2003). Pós-graduado em Direito Processual Civil (Unisul). Pós-graduado em Direito Eleitoral (Unitins). Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília. Membro do Tribunal de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênios: 2010/2012; 2013/2015; 2016/2018 e 2019/2021. Conselheiro Suplente da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênio: 2013/2015. Membro da comissão de Direito Tributário da Ordem dos Advogados do Brasil /Seccional do Tocantins – triênios: 2013/2015 e 2016/2018. Árbitro da 1ª corte de conciliação e arbitragem do Estado do Tocantins. Especialista em Direito Imobiliário e Municipal. www.marciogoncalvesadvocacia.adv.br | margonmor@hotmail.com
