DOAÇÃO DE IMÓVEL EM ANO ELEITORAL

1. RELATÓRIO

1. Trata-se de consulta formulada pelo excelentíssimo senhor prefeito municipal de MUNDO PERFEITO acerca da possibilidade de doação de imóvel urbano pelo ESTADO ao MUNICÍPIO em ano eleitoral.
2. É o relatório. Passo à fundamentação.
3. FUNDAMENTAÇÃO
4. Inicialmente cumpre destacar que as condutas vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais estão previstas na LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997, que estabelece normas para as eleições. Vejamos:

Das Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

I – ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;

II – usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram;

III – ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado;

IV – fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público;

V – nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:

a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;

b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;

c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;

d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;

e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;

VI – nos três meses que antecedem o pleito:

a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;

b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;

c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo;

VII – realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito;             (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

VIII – fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.

§ 1º Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional.

§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleição de Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

§ 3º As vedações do inciso VI do caput, alíneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição.

§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.

§ 5^o  Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no § 10, sem prejuízo do disposto no § 4^o, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.            (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)

§ 6º As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada reincidência.

§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.

§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem.

§ 9º Na distribuição dos recursos do Fundo Partidário (Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995) oriundos da aplicação do disposto no § 4º, deverão ser excluídos os partidos beneficiados pelos atos que originaram as multas.

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.                      (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)

§ 11.  Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.           (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)

§ 12.  A representação contra a não observância do disposto neste artigo observará o rito do art. 22 da Lei Complementar n^o 64, de 18 de maio de 1990, e poderá ser ajuizada até a data da diplomação.                       (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)

§ 13.  O prazo de recurso contra decisões proferidas com base neste artigo será de 3 (três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.            (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)

4. O primeiro ponto é buscar a teleologia da norma. Verifica-se que são proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. Portanto, a norma visa resguarda a igualdade na disputa entre os players (candidatos).
5. A proibição é o uso da “máquina pública” de qualquer esfera de poder (federal, estadual, distrital ou municipal) em favor de candidatura, assegurando assim a igualdade de condições na disputa eleitoral.
6. De acordo com José Jairo Gomes (in Direito Eleitoral, 2017) [é] intuitivo que a máquina administrativa não possa ser colocada a serviço de candidaturas no processo eleitoral, já que isso desvirtuaria completamente a ação estatal, além de desequilibrar o pleito – ferindo de morte a isonomia que deve permear as campanhas e imperar entre os candidatos – e fustigar o princípio republicano, que repudia tratamento privilegiado a pessoas ou classes sociais. 
7. O Tribunal Superior Eleitoral já assentou que (i) “o abuso de poder político é “condenável por afetar a legitimidade e normalidade dos pleitos e, também, por violar o princípio da isonomia entre os concorrentes, amplamente assegurado na Constituição da República” (TSE – ARO no 718/DF – DJ 17-6-2005); (ii) “Caracteriza-se o abuso de poder quando demonstrado que o ato da Administração, aparentemente regular e benéfico à população, teve como objetivo imediato o favorecimento de algum candidato” (TSE – REspe no 25.074/RS – DJ 28-10-2005).
8. Nesse contexto, vale a pena registrar que para o TSE, o “abuso do poder político qualifica-se quando a estrutura da administração pública é utilizada em benefício de determinada candidatura ou como forma de prejudicar a campanha de eventuais adversários, incluindo neste conceito quando a própria relação de hierarquia na estrutura da administração pública é colocada como forma de coagir servidores a aderir a esta ou aquela candidatura (…). ” (Recurso Ordinário nº 265041, Relator (a) Min. Gilmar Mendes, DJE 08/05/2017).
9. De fato, a vedação do § 10 do art. 73 da Lei das Eleições se aplica desde 1º de janeiro do ano em que se realizar a eleição, porém, apenas fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
10. Então, considerando que a teleologia da norma visa evitar a desigualdade entre os candidatos nas eleições, a vedação do § 10 do art. 73 proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios aos eleitores.
11. Então, fazendo uma interpretação literal da norma, tem-se que não há proibição de doação de imóvel público de um ente público a outro, por duas razões. Primeira, porque a doação de imóvel público precede de lei autorizativa aprovada pelo parlamento, o que desqualifica o termo distribuição; e segundo porque o ente público não é eleitor, ou seja, a doação de bem imóvel não trará qualquer benefício eleitoral e muito menos causará desequilíbrio na disputa.
12. E mais, convém registrar que no caso, o imóvel que se busca a doação está sediado o hospital municipal (matrícula nº xxx), que na época da construção houve doação do imóvel ao Estado para construção, porém posteriormente o hospital municipal foi repassado ao Município MUNDO PERFEITO.
13. Ocorre que agora para reformar o hospital municipal com recurso de emenda parlamentar ou convênio federal o imóvel precisar está registrado em nome da municipalidade. Então, verifica-se que há evidente interesse público na doação do imóvel ao Município MUNDO PERFEITO a fim que possa proceder à reforma do hospital municipal.
14. Por fim, convém registrar, a despeito das condutas vedadas, a administração pública em ano eleitoral não pode parar, pois deve continuar prestando os serviços públicos e praticando os atos de gestão administrativa.
15. CONCLUSÃO

15. Ante o exposto, entendo que em ano eleitoral NÃO existe vedação de doação de imóvel público de um ente público a outro entre público.
16. É o parecer.

Palmas/TO, 19 de abril de 2022.

Márcio Gonçalves

Advogado, Palestrante e professor de pós-graduação. Ex Juiz eleitoral do TRE/TO. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP. Membro da Academia Palmense de Letras-APL. Membro do Instituto de Direito Eleitoral do Tocantins – IDETO. Graduado em direito pela Universidade Federal do Tocantins (2003). Pós-graduado em Direito Processual Civil (Unisul). Pós-graduado em Direito Eleitoral (Unitins). Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília. Membro do Tribunal de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênios: 2010/2012; 2013/2015; 2016/2018 e 2019/2021. Conselheiro Suplente da Ordem dos Advogados do Brasil / Seccional do Tocantins – triênio: 2013/2015. Membro da comissão de Direito Tributário da Ordem dos Advogados do Brasil /Seccional do Tocantins – triênios: 2013/2015 e 2016/2018. Árbitro da 1ª corte de conciliação e arbitragem do Estado do Tocantins. Especialista em Direito Imobiliário e Municipal. www.marciogoncalvesadvocacia.adv.br | margonmor@hotmail.com